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冷战后美国经济外交中的单边经济制裁

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 1991年,冷战结束,东西问题随之降温,南北问题骤紧,和平与发展成为时代主题,经济因素在国际政治中的作用日益凸现出来,导致国际政治经济结构发生变化,高级政治(high politics)地位下降,低级政治(loW politics)地位上升,经济手段相应地成为国际政治斗争的主要手段。与此同时,经济外交(economicdiplomacy)在总体外交中的地位也随之上升,成为政府外交的重要组成部分。按照政策的类型和模式可以把经济外交分为经济援助外交、经济制裁外交和经济合作外交三种类型。我国自1978年实行改革开放,确立以经济建设为中心的路线之后,经济外交在国家总体外交中的地位逐步提升,并以经济援助和经济合作作为经济外交的主要形式,并以平等互利为经济外交的准绳。与此形成对照的是,作为冷战后世界上唯一的超级大国的美国却对经济制裁情有独钟。经济制裁(economicsanctions)作为经济外交的一种,即有意识地采取某种政策来限制或剥夺某一国家的利益,以迫使该国改变其某一对外政策或行为。经济制裁是一种强制性外交政策,根据发起者的不同分为单边经济制裁和多边经济制裁。多边经济制裁是指由两个或两个以上的国家因某种需要,在一定的协议下共同对违约国的经济行为实施某种限制。单边经济制裁,顾名思义是由一个国家单方面采取对某一个或多个国家实体的经济行为加以限制、禁止等手段以期达到特定的目的。本文将主要探讨冷战后美国经济外交中的单边经济制裁。
  
  一、冷战后美国对外经济制裁概述
  
  冷战后,国际形势发生巨变,与美国相抗衡的另一极苏联不复存在,使美国成为当今世界上的唯一超级大国。在国际关系中,经济制裁倍受美国青睐,日渐成为美国外交政策的核心。当然,醉翁之意不在酒,限制和禁运并非为了限制和禁运本身,经济制裁只是美国政府为达到更深层次的政治和外交目的的工具。
  以美国对古巴的经济制裁为例。美国对古巴的经济制裁至今已近半个世纪,其目的就是使古巴政府放弃社会主义制度,走资本主义道路。自1960年美国开始对古巴实行全面禁运,1992年10月,美国通过了旨在强化对古巴经济封锁的“托里切利”法案,进一步扩大对古巴的贸易制裁;1994年8月,克林顿宣布对古巴采取新的制裁措施,以期从经济上和政治上加大对古巴的压力。1996年3月,美国参众两院分别通过了一项由美国参议院外交委员会主席赫尔姆斯和共和党众议员伯顿提出的赫尔姆斯一伯顿法,旨在强化美国对古巴的全面制裁,赫一伯法的正式名称是《古巴自由与民主巩固法》,法案正式文本的封面上,明确提出其目的:“谋求对卡斯特罗政府的国际制裁,计划支持一个过渡政府,导致在古巴产生一个民选政府。”。其中规定:禁止第三国在美销售古巴产品,不给在古巴投资或进行贸易的外国公司经理、股东及其家属发放美签证,反对国际金融机构向古巴提供贷款或接纳古巴加入。赫一伯法将美国自60年代以来对古巴实行的单方面封锁扩大到国际领域,即凡是同古巴继续保持任何经贸关系的外国公司,都将遭到美国的惩罚,从而将美国对外经济制裁推向了一个新阶段。
  无独有偶,赫——伯法生效后不久,美国于同年8月5日推出了由共和党参议员达马托等人提出的旨在强化制裁伊朗和利比亚的《达马托法》,规定:对在一年内投资4000万美元以上,开发伊朗或利比亚石油和天然气资源的外国公司或违反联合国对利比亚实施禁运的公司进行制裁。达马托法借反恐怖名义出台,其实质也是要以美国的意识形态和价值观改造伊朗、利比亚,将自己的“民主”强加给他们,并且阻止他国对这两个国家进行大规模投资。
  当然,对古巴、伊朗、利比亚的经济制裁只是冷战后美国对外经济制裁中较为典型的两个例子,据全国制造商协会的统计,自1991年冷战结束,克林顿在他的第一任期就对35个国家和地区实行过61次经济制裁。
  新世纪以来,美国经济制裁的脚步并未停止。由于印度与伊朗就铺设从伊朗经巴基斯坦到印度的天然气管道项目进行合作,美国对此向印度发出警告和威胁,将依照《达马托法》中关于“禁止外国公司对利比亚和伊朗的能源产业进行大规模投资”的条款对印度实施制裁。伊朗于2006年1月10日揭开位于纳坦兹的联合国核封条,重启核燃料研究引起美英等国家的强烈反应,美国副总统迪克·切尼11日称,不仅要将伊朗核问题提交安理会,而且应当考虑对这个中东国家实施制裁。
  在美国疯狂的制裁中,中国也未能幸免,近年来“华盛顿一而再,再而三地以向伊朗、巴基斯坦和其它违反国际武器控制条款的政府提供导弹和其它武器技术为由对中国公司进行制裁”。
  纵观冷战后美国政府经济外交中的经济制裁,不难发现,随着时代的改变,其经济制裁也呈现出一些新的特点。
  
  二、冷战后美国对外经济制裁的新特点
  
  (一)冷战后美国对外经济制裁的频率和范围增大 冷战结束以前,经济制裁往往只是军事进攻的辅助手段;冷战结束后,传统的以政治和军事安全为核心的安全观发生变化,使用军事力量越来越不得人心,经济制裁成了一个更方便的选择,使用的频率和范围也随之扩展。
  冷战后的10年内,国际政治中的经济制裁案有1/3是美国单方面实施的。据统计,1914~1990年全世界共发生过116次经济制裁,而美国在 1993~1996年4月就颁布了6l项法案和行政命令对别国实行制裁,有35个国家受到美国新的制裁。国际经济研究所研究员金伯利·埃里奥特的估计是,过去的81年,美国单方面实行的限制中有将近1/5是在1990~1996年之间实行的。
  除了使用经济制裁的频率大为提高外,美国经济制裁施加的范围也大大扩展了。不仅那些“危险国家”难逃此劫,就连美国的盟国也不时受到美国制裁的威胁。冷战时期受到制裁的主要是社会主义和第三世界国家,冷战后,原来被东西矛盾掩盖下的西西矛盾抬头。赫一伯法和达马托法,不仅以维护民主人权的名义制裁古巴,以打击恐怖主义的名义制裁伊朗和利比亚,而且连带惩罚与上述三国有贸易往来的第三国,受到法案影响的国家包括德国、英国、法国、日本等美国的重要盟友,且不说这种连锁制裁从深层次上使得美国的制裁受到的阻力增大,单从表层我们就不难看出这种连带制裁大大拓展了美国对外经济制裁的范围,成为冷战后美国对外经济制裁的最显著的特点之一。
  
  (二)经济制裁与强权政治的联姻实行经济制裁的首要条件是必须具备强大的经济实力,实力弱小的国家难以发动经济制裁,即使勉强实施了经济制裁,由于受到其实力和国际影响力的限制,其制裁往往只能是一种象征性地表明自身的立场和态度的方式,很难产生实质性的影响。因此经济制裁虽然不是大国的专利,但在某种程度上,它其实是大国、强国的一种特权,往往与强权政治联姻。
  美国现实主义大师汉斯·摩根索认为:“只要世界在政治上还是由国家所构成的,那么国际政治中实际上最后的语言就只能是国家利益”“国家利益是判断国家行为体唯一永恒的标准”。冷战结束后,美国成为当今世界首屈一指的超级大国,以其强大的实力为后盾,习惯于将自己的意志强加于人,在迫使他国遵守主要由美国推动制定和维护的国际游戏规则的同时,给自己的行为准则却只有一个——国家利益,其强权政治和霸权主义行径昭然若揭。
  冷战后美国对外经济制裁与强权政治自然结合,而美国的国家利益便是牵起这一姻缘的红线。
  
  (三)“9ll”事件以来,民主、反恐和防扩散成为美国对外经济制裁的大旗 “911”事件及伊拉克战争以来,美国对外经济制裁有了新的“强心剂”,即民主、反恐和防扩散。美国对外经济制裁有一个众所周知的“秘密”,即制裁主要是针对所谓的“黑名单”国家。从克林顿时期所谓的“无赖国家”黑名单到布什在第一任期内的“邪恶轴心”、“失败国家”黑名单到布什第二任期的“暴政前哨”再到2005年初的25个“高危政权”国家黑名单。有了制裁的对象,再以拓展民主、反恐和防扩散为旗号,美国经济制裁进行曲得以继续在世界舞台上演奏。
  美国一直把自己当成民主的典范和化身,如同希特勒为德国寻求生存空间一般,以拓展民主的“生存空间”为己任,“奋斗不懈”。在以“民主”为旗号发动对伊拉克的战争之后,以缅甸政府关押民主派领袖昂山素季为导火线,美国国会于2003年了月通过了《2003缅甸自由和民主法案》,进一步加强对缅甸的制裁,并声称,只有缅甸军政权在与“缅甸民主联盟”商讨权力交接方面“取得显著进步”,并在释放政治犯、保证言论结社自由等方面有重大改善,才可能取消这些制裁。以“支持恐怖主义”为由,美国也将制裁大棒挥向叙利亚。美国总统布什于2003年12月签署《叙利亚责任及黎巴嫩主权法》,要求叙利亚中止对哈马斯等激进组织的支持,停止开发大规模杀伤性武器以及中远程导弹,撤出在黎巴嫩的驻兵。但由于伊拉克及巴以局势恶化,制裁一再被推迟,直到2004年5月11 日,布什才签署法令,对叙利亚实施经济制裁。美国总统布什于2004年3月决定将美国对伊朗的经济制裁延续一年,原因是伊朗支持国际恐怖活动,破坏中东和平进程以外,并购买大规模杀伤性武器等对美国的国家安全构成“极大威胁”。
  冷战后的美国看好了经济制裁,以救世主自居,总是能为实施经济制裁找到冠冕堂皇的理由。“911”事件及伊拉克战争以来,以所谓的“黑名单”国家为主要对象,民主、反恐和防扩散成为美国对外发动经济制裁的主要旗帜。然而,无论美国为经济制裁披上怎样的外衣,都无法改变经济制裁背后其霸权的实质,也无法逃脱制裁最终失败的命运。
  
  三、搬起石头砸自己的脚——经济制裁为何屡遭滑铁卢
  
  两次世界大战给世界人民带来了深重灾难,战争和武力为人们所深恶痛绝。经济制裁作为达到外交目标的策略与军事进攻相比,不仅廉价,而且具有更鲜明的人道主义倾向,这就为经济制裁的实施提供了有利的舆论导向。以军事实力为基础和以意识形态为支柱的冷战的终结更加凸现了经济因素在国际政治中的重要性,经济制裁成为一些国家为实现其对外政策目标时的一种倾向。但经济制裁的效用却似乎并不理想。美国布鲁金斯学会对外政策研究所所长理查德·哈斯在其《经济制裁与美国外交》一书中,认为制裁几乎从未起过作用,既会给无辜人民造成很大伤害,也会给美国企业界、工人和对外政策的利益造成很大的伤害。说制裁从未起过作用显然有点言过其实,但据国际经济研究所的资料统计,美国单边经济制裁在20世纪70年代前成功率为60%,而70到90年代成功率仅为10%左右,冷战后更是呈下降趋势,以致有些学者建议“有时可以动用武力而不用制裁”,“这样效果可能更好”,因为 “限制本身不会实现限制”。那么,为什么美国政府如此热衷于经济制裁,结果却事与愿违呢?
  
  (一)损人不利己,制裁难以达到预期目标冷战后美国频频动用经济制裁向那些背其道而行的国家发难,且不说给被制裁国带来了多少经济损失,美国自身也在制裁中付出了高昂的代价。第一,美国经济利益的损失。1997年总部设在华盛顿的欧美商业委员会的一份研究报告指出美国对古巴实行的贸易禁运对其61%的公司造成损害.对伊朗和利比亚的贸易禁令分别使60%和47%的公司遭受打击。第二,美国公众的损失。美国出口业因经济制裁丢掉了大量的就业机会。第三,经济制裁使别国对美国在国际贸易中的信任度降低,被视为不可靠的贸易伙伴。美国动不动就对别国挥起制裁大棒,使许多国家不愿与美国建立正常的商贸关系。而长期的经济制裁从客观上也增强了被制裁国自力更生或寻找替代市场的能力,出于报复,在美国宣布取消制裁后,被制裁国可能继续拒绝与美国合作。此外,宣布制裁和官方正式实施之间的时间间隔给了目标国调整经济的可能性,从而减少了制裁对目标国可能造成的损失。
  以上种种因素都对美国的经济制裁产生负面影响,使其难以奏效。即使制裁奏效,即给目标国造成了经济损失,但制裁的有效性和制裁成功即造成目标国改变其政治行为,并非同一概念。综上所述,美国的经济制裁不仅使自身利益遭到损害,而且难以达到预期目标。

(二)制裁不得人心,遭到各方的反抗与抵制
  1.国内外人道主义谴责和目标国的抵制使经济制裁举步维艰。经济制裁的目的往往是要求目标国作出有利于制裁国的政策调整,而达成这一目的无疑有赖于目标国政府的配合。但是如果政策改变的结果会给目标国带来不利的影响,其政府往往会倾向于抵制制裁国发起的经济制裁,因为“顺从可能损坏统治者的国际声誉,降低国内支持率”。
  封锁禁运给被制裁国带来了深重的灾难,而受损失的往往是被制裁国下层民众的利益,因此人道主义谴责不绝于耳。美国对古巴的长期制裁给古巴造成巨额经济损失,导致古巴国内供应紧张,人民生活困苦。然而美国的经济制裁给目标国带来了深重灾难道的同时,不仅收效甚微且使美国的经济利益受到不同程度的损失,因此国内外舆论强烈呼吁解除对古巴的经济封锁。自1992年以来,古巴每年向联大提出反对美国封锁的决议案,在联大投票中,支持古巴的国家从1992年底9个增加到1997年的143个,1998年的157个。
  在疯狂的制裁面前,古巴人民蒙受了巨大损失却克服了重重困难,坚持走社会主义道路。古巴政府在苏联解体后,承受着巨大的压力,进行经济改革,积极开展对外经贸合作,成效卓著。至1999年,古巴国内生产总值在拉美名列前茅,物价平稳,社会安定,同时联合国连续8年以压倒多数通过要求美国解除对古制裁的决议。可见美国的经济制裁不得人心,难有成效,制裁道路上举步维艰。
  2.搞治外法权,成众矢之的。1996年,美国总统克林顿先后签署了旨在强化对古巴全面制裁的赫一伯法以及针对伊朗和利比亚的达马托法。这两项法案的目的都不是为了调整美国的国内关系,而是用301条款和特殊301条款等国内法去处理与别国的贸易纠纷,把美国的法律扩展到美国的领土之外,对同古巴等三国做生意的主权国家及其公司实行连锁制裁。这是对世界贸易组织的自由贸易原则的公然违抗,是地地道道的治外法权。
  赫一伯法和达马托法不仅干涉了古巴、伊朗、利比亚的内政,而且还干涉了所有同这些国家发展经贸关系的国家的内政,引发了国际社会的极大愤慨。包括英法德日等美国的盟国在内的许多国家纷纷发表声明或谈话予以谴责。1996年10月1日在卢森堡举行的欧盟部长理事会上,15国外长一致决定将向世贸组织仲裁法庭起诉美国的赫一伯法。欧盟委员会副主席布里坦强调欧盟“不能容忍美国实施治外法权”。美洲国家组织第26届大会一致通过谴责赫一伯法的决议,只有美国一票反对。面对巨大压力,美国政府不得不一再推迟赫一伯法部分条款的实施。美国实行连锁制裁,搞治外法权,其结果只能是众叛亲离,四面楚歌。
  3.经济制裁并非美国的专利,其它国家展开对美的制裁或反制裁。经济制裁并非美国一家的专利,因此,美国在实施对其它多加形式多样的经济制裁的同时也必然会遭到其他国家对美国的制裁和对美国制裁的反制裁。
  作为美国盟国的欧盟于2004年3月1日宣布正式对部分美国产品征收惩罚性关税的制裁措施。欧盟对美实施制裁是因为美国未能废除违反世贸组织规则的《外销公司法》。美国的许多经济制裁法案和条款,大搞治外法权,使得欧盟受到美国的连带制裁。欧盟多次扬言要对美国实行报复性制裁,但一直以来都是停留在口头上,这次对美国产品征收惩罚性关税是美欧二战以后关系史上欧洲第一次对美国挥舞制裁大棒。
  针对美国的经济制裁,叙利亚250名议员中的 130名联合起草了一份名为《美国责任法》的法律草案,以抵制美国的商品,作为对美国的反制裁。当然一个中东小国对一个世界超级大国的经济制裁所能起到的影响是微乎其微的,对此,叙利亚议员哈巴什表示:“我们还没有思想简单到认为我们可以影响美国的经济,但是我们将以此维护我们的尊严,让美国知道,如果继续推行其傲慢的政策,将遭到世界各地人们的唾弃。”
  无法否认,美国是经济制裁的最大专业户,只是美国当初忘记给自己申请一个经济制裁的永久专利权,以致在不经意间自己也品尝了经济制裁的味道。
  
   (三)全球化时代,难以真正孤立目标国 冷战结束后,世界多极化趋势逐渐明朗,而经济一体化、全球化却加速发展,将世界各国都纳入了全球化的经济网络。在单边经济制裁下,被制裁国的困难只是暂时的,它们很快就可以找到其它的合作伙伴。制裁国只是自动放弃了自己的市场,其它国家往往乘机抢占被制裁国的市场。
  布鲁金斯协会外交政策研究所所长理查德博士认为:“至少在理论上,全球化在更大程度和范围对经济制裁的有效性产生了相当的影响。现在被制裁国家拥有更多潜在的供应商和市场——只有争取更多的制裁实体才能使制裁可能发生效力,”“取得多边支持是保证经济制裁有效性的关键。”美国政府也确实认识到了单边经济制裁的乏力,赫一伯法和达马托法就是美国争取对古巴、伊朗、利比亚实行全球性经济制裁的尝试。但是国家利益才是国际行为体的最大动因,相同的意识形态并不代表相同的国家利益,在利益面前,没有永恒的朋友,因此回报美国的两项争取全球支持的法案的只能是全球的反对。美国将经济利益拱手相让,被制裁国很快便能找到替代资源、资金和市场。
  美国于1995年6月宣布对伊朗经济制裁后,美国公司完全被排除在伊朗的市场之外,美国在伊朗的商业机会全给欧盟、日本等国家占去了。作为美国的北约盟国,土耳其在《达马托法》通过后不久,即同伊朗签订了一项进出口价值230亿美元的天然气贸易协议,其数字远远高出了4000万美元的限额。在美国于2005年5月11日正式实施对叙利亚经济制裁之后的第五天,欧盟委员会副主席洛约拉德帕拉西奥表示,欧盟仍然寻求与叙利亚进一步加强合作,美国的制裁不会对欧盟与叙利亚的合作产生不利影响。
  在经济一体化全球化的今天,美国不分析自身利益得失,大搞经济制裁,其结果只能是使其商业竞争对手有了可乘之机,自己非但没有达到预定目标,反而失去了市场,搬起石头砸自己的脚,自食其果。
  
  (四)以谈判协商解决国际争端才是潮流所向国家之间的关系正如人与人之间的关系一样不可能永远是和谐的,冲突和摩擦是不可避免的,但是解决这些争端和摩擦的方式和手段却是可以选择的,经济制裁并非是军事和武力之外的唯一选择。冷战时期,美国广泛使用了经济制裁和贸易禁运作为经济外交的手段,这实际上是美国对当时的社会主义国家和共产党国家的主要经济外交手段。美国经济制裁的意识形态色彩浓厚,至今对古巴的经济制裁仍然是冷战思维的延续,意识形态仍然是其支撑。而与美国形成对照的是,“中国政府的意识形态意识正在减弱”,作为一个社会主义国家的中国倡导在国际关系中以和平共处五项原则作为国家间关系的准则,在出现国际摩擦的情况下,中国从来都反对采取武力或经济制裁等硬性手段,主张在平等协商和谈判的基础上解决分歧。
  近年来,由于美国对华贸易逆差逐年上升,美国抛却诸如对华高新技术产品出口管制、美国跨国公司在华投资等自身原因,将对华贸易逆差、国内经济疲软以及 “9.11”以后失业增加等现象的责任统统归咎于人民币汇率过低、人民币紧盯美元的政策,以强硬的姿态要求人民币升值。2005年4月了日,美国参议院通过了纽约州参议员舒默等提出的议案,启动一项立法程序,声称如果中国如果在6个月内不调整人民币汇率,将对中国产品征收27.5%的惩罚性关税,甚至粗鲁地为人民币升值设置最后期限。惩罚性关税属于贸易制裁,是经济制裁的一种形式,而要求中国在一定时限内改革人民币汇率则是对中国内政的粗暴干涉。在这样的情势下,如果中国针锋相对,势必恶化中美关系,影响中美经济关系和世界经济的持续发展,甚至可能给世界和平带来隐患。作为一个负责任的大国,中国一方面鉴于亚洲金融危机的教训,坚定立场,表明人民币改革是中国的内政,拒绝盲目升值,以免引起中国乃至亚洲和世界经济的波动;另一方面,中国始终没有拒绝与美国和平协商解决两国在人民币汇率问题上的分歧,并于2005年了月21日宣布人民币汇率改革,实行以市场供求为基础、参考一篮子货币。人民币汇率不再盯住单一美元,形成更富弹性的人民币汇率机制。中国的汇率改革,使人民币在一定的浮动下基本保持了稳定,同时与美方达成了一定共识。中国处理人民币汇率问题的方式体现了中国外交的先进性,得到了世界各国的赞赏和认同。
  
  四、结束语
  
  冷战结束以来,由于使用军事力量越来越不得人心,经济手段作为政治的延续其地位日益凸显,国际关系中经济战频繁发生。作为世界唯一的超级大国,美国凭借自己在政治、经济、军事等方面压倒性的优势,动辄以种种借口以经济制裁为武器对别国发难,从“庇护恐怖分子、从事毒品交易到未能保护海龟”。由于相对于军事打击,经济制裁既廉价又能表明自己的原则立场,所以从国际政治发展趋势来看,经济制裁这把“双刃剑”有可能在较长时间内在国际政治中得以延续,美国这个经济制裁“专业户”更不会轻易放弃这么物美价廉的工具,因为相对于美国的国民生产总值,经济制裁造成的那点损失根本是微不足道的。但是在经济日益全球化的今天,将经济制裁作为经济外交手段是有悖于时代潮流而不得人心的。中国等国家所倡导的平等互利的经济外交政策才是潮流所向,有利于实现互惠共赢。如果嗜制裁成性的美国还要使经济制裁发挥其应有的作用,除非转变传统的制裁思维,反思和调整经济制裁政策,将单边制裁引向多边经济制裁,将经济制裁的目的与世界的和平和发展相结合。但如果经济制裁仍与强权政治联姻,只反映美国一家的利益,肆意妄为的话,从国际政治发展大势着眼,经济制裁的最终破产又将是历史的必然。


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